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本土化与制度化:性别预算的中国探索

作者:张立  来源:中国妇女报  发布时间:2015-05-19

阅读提示

    本文通过梳理我国张家口市、温岭市、焦作市、深圳市四地推进性别预算的经验,强调应通过顶层设计,构建性别统计、性别预算、性别审计的管理体系,推动中国社会性别预算的精细化、本土化、制度化和法治化。

    社会性别预算是一种政策分析工具,要求在预算决策中充分考虑性别因素,通过调整资源投向,寻求性别因素和政府预算决策的最佳契合点,有利于消除中性财政预算政策对妇女发展的不利影响。

    1995年第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》,将社会性别预算概念引入中国,指引了中国妇女发展纲要的制定实施,特别是纲要分性别统计的监测评估。但社会性别预算在国家层面多年处于宣传倡导阶段。2005年,河北省张家口市引入国际上广泛实施的“性别预算”,浙江省温岭市启动了以两性平等参与为特征的“参与式预算”,拉开了中国地方实践社会性别预算的序幕。

    公民社会组织与人大主导的预算模式

    ——公民社会组织主导的张家口模式

    2005年,国际行动援助中国办事处与张家口市妇联合作,开展社会性别预算项目,目标是提升妇女组织和政府部门对性别预算工作重要性的认识,通过调研揭示公共开支和公共政策的社会性别影响,倡导具有社会性别敏感的决策和资源配置,以期影响市财政预算积极考虑性别因素,推动张家口市妇女发展规划的有效实施。

    该项目成果体现在两个方面,一是市妇联向河北省财政部门提交了项目成果报告,二是提高了人大、政府、妇联干部等参与者的社会性别意识,增强了有关政府部门关注性别预算的意识,提升了妇联的社会影响力。不足在于:市妇联积极性很高,但受其执行资源的局限,在项目的组织、系统调研和追踪问效等方面存在缺陷。市人大和政府没有实质性介入,实践力度受到影响,并未触动地方预算的相关改革。

    ——人大主导的温岭模式

    2005年,浙江省温岭市人大将性别预算嵌入1999年政府开创的“民主恳谈会”,首先在泽国镇试点,由人大组织,党委、政府、妇联、人大代表和基层民众参与,男女代表各占50%,通过选民协商恳谈对政府年度财政预算进行性别审议与评估,开启了中国第二段地方性别预算的旅程。经过探索实践,2010年和2011年,温峤镇和新河镇相继启动“参与式性别预算”。2012年,温岭市人大建立了全市公民广泛参与的预算审查监督参与库和专业库,市镇两级妇代会成员全部纳入参与库。2014年底,参与库中的女性比例达到40%。

    温岭市参与式性别预算的成效显著,一是两性平等参与预算制度设计,与国际社会倡导的“性别参与预算”做法吻合,从制度上保障了赋权妇女的现实可行性。二是为妇女平等参政提供了新平台,提升了妇女的参政能力。三是增强了政府与公众的性别平等意识,提高了公共预算的透明度和公共资源的使用效率,财政资金在男女两性间的分配更趋合理。近年来项目镇对幼儿教育、女性健康和妇女活动的经费明显增加。四是政府对妇女利益诉求的回应性提高。温峤镇和新河镇在性别预算恳谈会上提出的妇女“两癌”筛查交通费和失学女童就学问题等适时得到了解决。

    政府主导与人大立法规定的预算模式

    ——政府部门主导的焦作模式

    2009年2月,河南省焦作市率先颁布了社会性别预算的政府文件《关于焦作市本级财政社会性别反应预算管理试行办法的通知》,并出台相关配套文件,编制“2009年焦作市本级财政社会性别反应预算”,向社会公布“社会性别反应支出预算总表和明细表”近20张。

    焦作市性别预算模式有四个特点:一是连续五年系统编制性别预算,包括性别预算编制的法规依据、年度性别预算的编制说明、性别预算支出总表、性别预算支出明细表、基础数据表和专题分析报告。二是聚焦六类较具性别敏感性的公共支出项目——公共卫生间、法律援助、社会福利院、社区公共卫生服务、健身器材、农民工培训,在调研分析的基础上系统揭示其性别影响差异及成因。三是积极推进预算政策调整,遴选农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、性别统计制度和性别预算专题培训3个方面作为突破口。四是编印《社会性别反应预算培训班讲义》,探索性别预算专业培训的中国样式。

    焦作市社会性别预算实现了从财政资源配置改革、落实男女平等基本国策的源头推动。但是,焦作模式是典型的政府主导,缺乏公众尤其是妇女的平等参与,因此,在反映公众诉求方面存在不足。

    ——人大立法规定的深圳模式

    2012年6月28日,深圳市五届人大常委会第十六次会议审议通过了《深圳经济特区性别平等促进条例》,标志着中国大陆地区首部性别平等地方性法规正式出台,也标志着该地通过人大立法形式创设了性别预算制度。该条例对促进性别平等的工作机构,定期监测、评估全市性别平等工作情况进行了明确规定。随后,深圳市人大代表和政协委员曾提出实行性别预算的提案和建议。

    各地社会性别预算实践特点

    我国各地方的性别预算实践,提高了地方政府公共预算的性别意识,审视和纠正了地方公共预算中的“性别盲区”,改变了中国财政预算中的“无性别”现状。呈现出如下特点:

    一是具有从理念倡导和业务培训导入的特点。焦作市、张家口市、温岭市三地虽然组织实施项目的部门不同,但操作规程基本类同,以理念认同引导项目实施,以业务培训提升能力实现项目目标。

    二是具有相互学习借鉴的特点。焦作市、张家口市、温岭市分别由政府、妇联和人大组织实施性别预算,但三地通过参加国家层面的培训或研讨,交流介绍经验,相互学习参照,做法具有趋同性。

    三是具有相对较好的财政基础。开展性别预算需要较好的财政制度和预算能力。焦作市和温岭市都属于经济发展较好地区,有财政管理制度创新的基础。中国公共预算改革是“城乡双元式”发展路径,性别差距在农村地区更为显著。

    四是各具地方特色。各地结合地方财政预算实际,结合本地区妇女发展规划的目标要求,结合组织实施者的部门职能开展项目推动,具有明显的部门特色。张家口市的社会性别预算,偏重宣传倡导,从提案议案上推动落实。温岭市的参与式性别预算,注重在男女平等参与过程中反映两性的不同诉求,平衡公共资源配置,实现预算的透明和公正。焦作市财政部门主导的社会性别预算,体现了政府部门的职能特点,选择公共预算重点领域试验,直接将性别引入预算文件、方案和工作实际,实现男女平等共享资源。

    社会性别预算作为一种国家治理的创新模式,为公平有效地落实性别平等提供了现实可能,为越来越多的国家和地区所实践。在国家治理现代化进程中为社会性别预算提供制度框架是当务之急,应通过顶层设计,构建性别统计、性别预算、性别审计的管理体系,推动中国社会性别预算的精细化、本土化、制度化和法治化。

    (作者为国务院妇儿工委办公室副主任)

编辑:张小楠

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